Von Christian Huttenloher, Generalsekretär, Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.
Verschiedene Gruppen von Menschen können sich in Deutschland nicht aus eigener Kraft mit angemessenem Wohnraum versorgen. Dazu zählen etwa einkommensschwache Familien, Alleinerziehende, ältere Menschen, Studierende und Auszubildende oder Menschen mit Behinderungen. An sie alle richtet sich die in ihrem Auftrag breit aufgestellte soziale Wohnraumförderung als zentrales wohnungspolitische Instrument. Auch wohnungslose und von Wohnungslosigkeit bedrohte Menschen profitieren von den geförderten Wohnungsbeständen – allerdings ist die soziale Wohnraumförderung keine Sonderförderung für Wohnungsnotfälle. Wie kann sie im Rahmen ihres breiten Versorgungsauftrages dennoch stärker zur Wohnraumversorgung wohnungsloser und von Wohnungslosigkeit bedrohter Menschen beitragen? Dies soll im Folgenden am Beispiel von unterschiedlichen Förderansätzen mehrerer Bundesländer dargelegt werden. Die Analyse basiert auf den Ergebnissen der vom DV koordinierten Facharbeitsgruppe „Wohnraumversorgung“ im Rahmen der Umsetzung des Nationalen Aktionsplans gegen Wohnungslosigkeit.
Rahmenbedingungen
Als allgemeiner Rahmen bedeutsam ist die stufenweise deutliche Aufstockung der Bundesmittel für die soziale Wohnraumförderung seit Beginn der 2020er-Jahre. Nach Jahrzehnten sinkender Bestände an Sozialwohnungen bleibt der Ausbau preis- und belegungsgebundener Wohnungen eine zentrale wohnungspolitische Aufgabe. Für die Länder besteht die Herausforderung jedoch nicht allein darin, ihrerseits erhöhte Landesmittel für die aufgestockten Bundesmittel bereitzustellen. Entscheidend ist, dass die erhöhten Mittel in Anbetracht deutlich gestiegener Baukosten und der Zinswende tatsächlich zu mehr gebundenem Wohnraum führen und wieder mehr Wohneinheiten gebaut und gesichert werden. Denn jeder neu geschaffene oder erhaltene Förderwohnraum erweitert zugleich die Möglichkeiten, wohnungslosen Menschen den Zugang zu regulären Mietwohnungen zu eröffnen.
Unterschiedliche Ansätze der Bundesländer
Gleichzeitig zeigt die Analyse, dass eine bloße Ausweitung des Sozialwohnungsbestandes für die betrachtete Zielgruppe allein nicht ausreichen wird. Entscheidend ist ebenso die Frage, wie die Förderinstrumente der Bundesländer ausgestaltet werden und ob sie Menschen mit besonderen Zugangsproblemen zum Wohnungsmarkt tatsächlich erreichen. Dabei wird deutlich, dass die Länder dazu unterschiedliche Wege verfolgen. Die Bandbreite reicht von festen Belegungsquoten über kommunale Benennungs- und Besetzungsrechte bis hin zu speziellen Förderbausteinen für Haushalte mit besonderen Schwierigkeiten bei der Wohnraumversorgung. Die Vielfalt der Länder-Ansätze liegt auch in den raumstrukturellen Unterschieden begründet, z. B. zwischen Flächenländern und Stadtstaaten. Die Möglichkeiten für die Versorgung wohnungsloser Menschen im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung hängen maßgeblich davon ab, wie die Förderkulissen ausgestaltet und mit lokalen Steuerungsmöglichkeiten verknüpft werden.
Rolle von Benennungs- und Besetzungsrechten: Beispiel NRW
Ein besonderer Stellenwert kommt den Benennungs- und Besetzungsrechten zu. Sie ermöglichen es den Kommunen, innerhalb des regulären Bestandes geförderter Wohnungen gezielt Haushalte zu berücksichtigen, die trotz bestehender Wohnberechtigung am Wohnungsmarkt kaum Zugangschancen haben. Welchen Spielraum die Kommunen hierfür jedoch tatsächlich haben, hängt maßgeblich davon ab, ob die Landesförderung entsprechende Steuerungsmöglichkeiten ermöglicht und rechtlich wie fördertechnisch absichert. Die Erfahrung zahlreicher Kommunen zeigt, dass diese Instrumente häufig wirksamer sind als starre Sonderlösungen, weil sie die Versorgung von Wohnungsnotfällen innerhalb des regulären Wohnungsmarktes unterstützen. Ein interessantes Beispiel hierfür bietet Nordrhein-Westfalen. Dort ermöglichen Belegungsvereinbarungen eine flexible und bedarfsgerechte Steuerung geförderter Wohnungsbestände. In Verbindung mit kommunalen Benennungs- und Besetzungsrechten können Wohnungen gezielt Haushalten mit besonderen Zugangsproblemen zur Verfügung gestellt werden, ohne starre Vorgaben oder gesonderte Wohnungssegmente zu schaffen.
In Stadtstaaten dominieren Quotenregelungen
Die Stadtstaaten setzen stärker auf feste Quotenregelungen. So sehen Hamburg und Berlin für jedes geförderte Wohnungsbauvorhaben verbindliche Wohnungsanteile für Haushalte mit besonderen beziehungsweise vordringlichen Wohnraumversorgungsbedarfen vor. Beide Länder ergänzen diese Regelungen zudem durch besondere Förderbausteine, die auch darauf abzielen Kooperationen zwischen Wohnungsunternehmen und Organisationen der Wohnungsnotfallhilfe zu befördern. Hamburg gewährt dazu eine verbesserte Förderung. In Berlin erhalten Wohnungsbauvorhaben zusätzliche Förderanreize nur für die Wohneinheiten, die über die verbindlichen Mindestquoten hinausgehen.
Förderung für besondere Bedarfsgruppen in Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg
Schleswig-Holstein hat die Versorgung von besonderen Bedarfsgruppen ausdrücklich als Ziel seiner Wohnraumförderung aufgegriffen und hierfür einen gesonderten Förderbaustein für spezielle Wohnbauprojekte sozialen Trägern oder Wohnungsunternehmen geschaffen, die gezielt ein Wohnraumangebot für wohnungslose Menschen anbieten. Das Beispiel zeigt, dass die Zielgruppe innerhalb der Förderkulisse sichtbar gemacht und gezielt adressiert werden kann. Gleichzeitig verdeutlichen die bisherigen Erfahrungen, dass wenige Träger diese Sonderförderung bislang nutzen und damit nur vergleichsweise wenige zusätzlichen Wohnungen entstehen.
Baden-Württemberg bietet seit kurzem ebenfalls besondere Fördermöglichkeiten für Haushalte mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Wohnraumversorgung. Auch hier zeigt die bisherige Umsetzung, dass diese Fördertatbestände bislang nur selten genutzt werden. Gleichzeitig bestehen eher eingeschränkte Möglichkeiten einer aktiven kommunalen Steuerung geförderter Wohnungsbestände in der Regelförderung über kommunal Belegrechte oder Benennungs- bzw. Besetzungsrechte, da der Schwerpunkt der Landesförderung auf die Schaffung von Belegungs- und Mietpreisbindungen für möglichst breite Zielgruppen liegt.
Zusätzliche Förderbausteine mit Belegungssteuerung kombinieren
Die Erfahrungen anderer Länder legen nahe, dass zusätzliche Förderbausteine insbesondere dann Wirkung entfalten, wenn sie mit wirksamen kommunaler Belegungssteuerung verbunden werden, unter anderem durch Benennungs- und Besetzungsrechte sowie tragfähige Kooperationsstrukturen. Insgesamt zeigen die Länderbeispiele, dass die soziale Wohnraumförderung bereits heute über zahlreiche Ansatzpunkte verfügt, um die Versorgung wohnungsloser und von Wohnungslosigkeit bedrohter Menschen zu verbessern. Die Beispiele verdeutlichen zugleich, dass weder feste Quoten noch Sonderförderungen allein den Ausschlag geben. Erfolgsentscheidend sind vielmehr die Ausgestaltung des Förderrahmens, die Möglichkeit einer bedarfsgerechten Belegung geförderter Wohnungen sowie die Zusammenarbeit zwischen Wohnungswirtschaft, Kommunen und sozialen Trägern.
Doppelte Aufgabe für Länder
Für die Landesministerien ergibt sich daraus eine doppelte Aufgabe. Erstens muss der Bestand an Sozialwohnungen weiter ausgebaut und langfristig gesichert werden. Die erhöhten Fördermittel von Bund und Ländern sollten dazu genutzt werden, deutlich mehr neue Sozialwohnungen zu schaffen und bestehende Bindungen zu erhalten. Hierfür ist es aber auch dringend notwendig, dass Baukosten sinken, damit mit erhöhten Fördervolumen nicht lediglich Baukostensteigerungen abgefedert und im Ergebnis kaum entsprechend mehr Wohnraum geschaffen wird. Zweitens sollten die Förderprogramme stärker darauf ausgerichtet werden, wohnungslose Menschen innerhalb des regulären Fördersegments zu erreichen. Hierzu gehören kommunale Benennungs- und Besetzungsrechte, flexible Belegungsvereinbarungen, zusätzliche Förderanreize für besondere Bedarfsgruppen sowie die Unterstützung kooperativer Modelle zwischen Wohnungswirtschaft und sozialen Trägern.
Ergänzende Strategien zur Aktivierung von Wohnungsbeständen nötig
Gleichzeitig wird deutlich, dass die soziale Wohnraumförderung allein die Herausforderungen der Wohnungsnotfallhilfe nicht lösen kann. Auch bei einem erfolgreichen Ausbau bleibt das Segment der Sozialwohnungen angesichts des derzeitigen Ausgangsniveaus auf absehbare Zeit begrenzt. Erforderlich sind daher ergänzende Strategien zur Aktivierung des allgemeinen Wohnungsbestandes. Hierfür erarbeitet die Facharbeitsgruppe „Wohnraumversorgung“ gerade einen weitergehenden Praxisleitfaden zur kommunalen Wohnraumakquise. Dieser behandelt unter anderem den Einsatz von Benennungs- und Besetzungsrechten, Kooperationsmodelle mit der Wohnungswirtschaft, kommunale Wohnungsakquise-Programme sowie soziale Wohnraumagenturen. Erst das Zusammenwirken dieser Instrumente mit einer leistungsfähigen sozialen Wohnraumförderung eröffnet die erforderliche Bandbreite an Handlungsmöglichkeiten, um Wohnungslosigkeit wirksam zu verhindern und zu überwinden.