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Stadtentwicklung weiterhin oben auf der Agenda? Struktur- und Regionalförderung der EU ab 2014

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Dr. Peter Runkel

von Dr. Peter Runkel, Ministerialdirektor a.D., Vorsitzender der Arbeitsgruppe Europa

14. Februar 2014. Am 1. Januar 2014 hat die neue Siebenjahresperiode der Europäischen Struktur- und Regionalförderung begonnen. Für Deutschland werden insgesamt 18,3 Milliarden Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) bereit stehen. Einen festen Platz darin hat die nachhaltige Stadtentwicklung mit einem vorgegebenen Mindestvolumen von fünf Prozent der nationalen EFRE-Gelder. In Deutschland werden voraussichtlich weit mehr Mittel für diesen Zweck eingesetzt. Insgesamt wurden integrierte territoriale Entwicklungsansätze gestärkt, wenngleich die geforderte thematische Konzentration diese vor nicht unerhebliche Hürden stellt. Wichtig ist deshalb auch, diese mit Mitteln aus dem ESF zu flankieren. Hierfür muss das erfolgreiche ESF-Bundesprogramm "Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier (BIWAQ)" fortgeführt werden.

Haushaltseinigung in letzter Minute

Erst in letzter Minute haben sich Europaparlament und Europäischer Rat im Dezember 2013 auf den EU-Gesamthaushalt für 2014 bis 2020 sowie das Mittelvolumen und das Verordnungspaket für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds geeinigt. Vor allem um den Gesamthaushalt wurde heftig zwischen zwei Positionen gerungen: weniger Mittel angesichts der nationalen Sparanstrengungen oder mehr finanzielle Unterstützung für Wachstum und Beschäftigung vor allem in den krisengeschüttelten Staaten? Letztlich liegt der EU-Haushalt nun mit 960 Milliarden Euro erstmals niedriger als in der Vorperiode und auch die Europäischen Strukturfonds sind mit 325 Millionen Euro geringer ausgestattet.

Thematische Konzentration versus integrierte territoriale und städtische Entwicklung?

Nicht weniger intensiv war die Debatte um die inhaltliche und instrumentelle Ausgestaltung der EU-Politiken und hier vor allem der Struktur- und Regionalpolitik. Wegen des hohen Anteils am EU-Haushalt gegenüber sektoralen Politikfeldern stand diese unter starkem Rechtfertigungsdruck. Sie musste ihre Beiträge zu Innovation, Wachstum und Beschäftigung sowie sozialer Integration klar unter Beweis stellen sowie mess- und sichtbare Ergebnisse sicherstellen. Als Antwort erfolgte eine Konzentration auf elf thematische Prioritäten. In stärker entwickelte Regionen wie Deutschland müssen sogar 80 Prozent der EFRE-Mittel für die vier Ziele

  • Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation,
  • Verbesserung von Informations- und Kommunikations-Technologien,
  • Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU,
  • Verringerung der CO2-Emissionen in allen Bereichen der Wirtschaft

eingesetzt werden, davon mindestens 20 Prozent für das Ziel "CO2-Minderung".

Um dennoch den unterschiedlichen Voraussetzungen von Städten und Regionen in ganz Europa Rechnung zu tragen und regional angepasste Handlungsansätze zu ermöglichen, sollen territoriale und integrierte Entwicklungsstrategien an Gewicht gewinnen. Die nachhaltige Stadtentwicklung wurde als eigenständige Komponente mit eigenem Artikel in der EFRE-Verordnung und einem Mindestanteil von fünf Prozent der nationalen EFRE-Mittel fest verankert. Zudem kann die Europäische Kommission unmittelbar mit 330 Millionen innovative Maßnahmen der nachhaltigen Stadtentwicklung fördern. Zusammen mit dem gestärkten Netzwerk- und Austauschprogramm URBACT entstehen damit Experimentierfelder und Plattformen zur Fortentwicklung städtischer Politiken.

Die territoriale Zusammenarbeit wird mit einer eigenständigen Verordnung sowie einer Aufstockung der Mittel von 8,7 auf 9,6 Milliarden gestärkt. Neben grenzüberschreitenden Projekten in den unmittelbaren Grenzregionen profitiert Deutschland vor allem von der transnationalen Zusammenarbeit in europäischen Großregionen. Zu den fünf bisherigen für Deutschland relevanten Kooperationsräumen Ostsee, Nordsee, Nordwesteuropa, Alpenraum und Mitteleuropa kommt mit dem Donauraum ein sechster hinzu.

Die geforderte thematische Konzentration erschwert jedoch integrierte städtische und regionale Entwicklungsstrategien. Um diese dennoch zu ermöglichen, sehen die Strukturfondsverordnungen neue Instrumente vor, mit denen verschiedene Förderprioritäten eines Operationellen Programms (OP) sowie verschiedener OPs des EFRE, ESF und auch des Europäischen Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) miteinander kombiniert werden können. Zudem sind weiterhin Mischachsen möglich, die verschiedene Themenbereiche in einer Förderpriorität eines OPs bündeln. Der gemeinsame Verordnungsrahmen für alle Fonds soll die Kombination der Fonds erleichtern. Die bisherigen Programmvorbereitungen zeigen aber, dass Multifonds-Ansätze mit verwaltungs- und finanztechnischen Schwierigkeiten verbunden sind, weshalb in Deutschland bei ihrer Anwendung Zurückhaltung besteht.  

Ähnlich zurückhaltend zeigen sich die verantwortlichen Verwaltungsbehörden gegenüber einer unmittelbaren kommunalen Mittelverantwortung für integrierte Maßnahmenbündel der Stadt- und Regionalentwicklung, die mit den neuen Instrumenten der EU möglich sind. Die Gründe sind vielfältig: Manche Landesverwaltungen sehen kleinere Städte als überfordert an, womit nur große und verwaltungsstarke Städte in den Genuss der Förderung kommen würden. Zudem werden vermehrt Abrechnungsfehler befürchtet, für die das Land gegenüber der Kommission letztverantwortlich bleibt. Und schließlich wollen die Bundesländer weiterhin ihre inhaltliche Steuerungsfunktion behalten.

Programmvorbereitungen in Deutschland - starke städtische Dimension

Wie sieht nun die Umsetzung der europäischen Struktur- und Regionalpolitik in Deutschland aus? Fest steht: Deutschland wird aufgrund der günstigen Wirtschaftsentwicklung im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten mit einem Drittel weniger Mittel auskommen müssen. Für EFRE und ESF zusammen sind es nur mehr etwa 18,3 Milliarden Euro. Besonders hart trifft der Mittelrückgang die ostdeutschen Bundesländer, die nicht mehr den Höchstförderregionen zugeordnet werden. Trotz der Kürzungen bilden die EU-Strukturfonds für die meisten Bundesländer weiterhin eine gewichtige Grundlage ihrer Investitions- und Förderprogramme und sind gerade für viele Kommunen unverzichtbar bei der Finanzierung kommunaler Vorhaben. Ein großer Pluspunkt der EU-Förderung ist die Planungssicherheit über sieben Jahre, die mit den in den OPs festgelegten Förderbereichen besteht. Dies ist gerade für die nachhaltige Stadtentwicklung, verglichen mit dem jährlich verhandelten Finanzrahmen der Städtebauförderung, von Vorteil. Und auch der vergleichsweise flexible Einsatz für zahlreiche investive und nichtinvestive Handlungsfelder integrierter Stadtentwicklung macht die EU-Förderung attraktiv.

Dass die nachhaltige Stadtentwicklung deutschlandweit auch künftig eine große Bedeutung einnehmen wird, zeigt die Partnerschaftsvereinbarung zwischen Bund und Europäischer Kommission, die den strategischen und programmatischen Förderrahmen für die Umsetzung der Strukturfonds vorgibt, sowie die bislang vorliegenden Entwürfe der EFRE-Programme. In der Partnerschaftsvereinbarung wird erstmals ein eigenes, fundiertes Kapitel zur territorialen und städtischen Dimension enthalten sein. Das vorgegebene Mindestvolumen von fünf Prozent für nachhaltige Stadtentwicklung dürfte klar überschritten werden, da fast alle Bundesländer mehr Mittel einsetzen wollen, manche sogar deutlich mehr.

Neben den klassischen Themenfeldern der nachhaltigen Stadtentwicklung wie der Aufwertung des öffentlichen Raums sowie von Grün- und Freiflächen, der Revitalisierung von Brachen, der sozial-integrativen Quartiersentwicklung und der lokalen Ökonomie, treten neue Themen in den Vordergrund: Innovation und Wettbewerbsfähigkeit, Strategien zur Senkung des CO2-Ausstoßes sowie Stadt-Land-Kooperationen. Dabei sind Maßnahmen zur energetischen Modernisierung von Wohngebäuden zwar wohl künftig grundsätzlich möglich, aber nur in engen Grenzen als innovative Pilotprojekte oder im Rahmen von integrierten Konzepten zur nachhaltigen städtischen Entwicklung und dies auch nicht in allen Ländern. Mehrere Bundesländer setzen explizit auf die Förderung von Maßnahmen für funktionale Räume, mit denen die Verbindung und Zusammenarbeit zwischen Städten und deren Umland sowie weiter entfernt liegenden ländlichen Regionen gestärkt werden. Dazu ist die Einbindung des ELER wichtig.

Für die nachhaltige Stadtentwicklung spielt mehr noch die Einbindung des ESF eine zentrale Rolle. Manche Bundesländer versuchen Mittel der ESF-Landesprogramme für die nachhaltige Stadtentwicklung einzusetzen, was jedoch fördertechnisch nicht einfach ist. Deshalb sollte das erfolgreiche ESF-Bundesprogramm "Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier" (BIWAQ) auch nach 2013 weitergeführt werden. Dieses bot bislang eine wertvolle Ergänzung für die im Schwerpunkt investive Förderung des Bund-Länder-Programms "Soziale Stadt". Denn allein mit baulichen Investitionen und dem Einsatz von Quartiersmanagern lassen sich die Probleme in den Stadt- und Ortsteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf nicht lösen. Notwendig sind ergänzende, mehrjährig geförderte Projekte, die es den Bewohnern der Quartiere ermöglichen, am Sozial- und Arbeitsleben teilzunehmen. Hierfür hatte der Bund über BIWAQ zwischen 2008 und 2015 etwa 120 Millionen Euro aus dem ESF und 60 Millionen Euro zur Kofinanzierung aus dem Bundeshaushalt bereitgestellt. Auch wenn die ESF-Mittel für Deutschland insgesamt nun ebenfalls zurückgehen, sollte dies nicht zu Lasten des Bundesprogramms BIWAQ gehen. Wer frühzeitig sozialen Konflikten vorbeugen will, sollte mit dem Sparen nicht bei den sozialen Brennpunkten anfangen.

Weiteres Vorgehen: Partnerschaftsvereinbarung und Operationelle Programme

Da die Finanz- und Rechtsgrundlagen erst sehr spät verabschiedet wurden, wird sich auch der Start der Strukturfondsprogramme verzögern. Denn erst jetzt können die Partnerschaftsvereinbarung und die OPs abgeschlossen und formal eingereicht werden. Für die Partnerschaftsvereinbarung zwischen Bund und EU erfolgt dies möglicherweise noch im Februar. Die Länder müssten spätestens drei Monate danach ihre Programme einreichen. Die Genehmigung der Partnerschaftsvereinbarung und mancher OPs könnte dann zwar recht zügig erfolgen, da wesentliche Punkte bereits informell vorverhandelt wurden. Allerdings wird der formale Verhandlungs- und Genehmigungsprozess auch bei bereits intensiv vorabgestimmten Programmen erfahrungsgemäß noch einige Monate dauern. Zudem gibt es manche Länder-OPs, für die die Kommission noch intensivere Nachbesserungen anmahnt. Erste Stadtentwicklungsprojekte der neuen Programmperiode werden damit wohl nicht vor Ende 2014 starten können. Dennoch werden in zahlreichen Bundesländern bereits jetzt Wettbewerbsverfahren zur Auswahl integrierter städtischer Maßnahmen vorbereitet oder sind sogar schon angelaufen (z.B. in Baden-Württemberg und Bayern). Für Städte und deren lokale Partner der Stadtentwicklung, die von der EU-Strukturförderung profitieren wollen, ist es also höchste Zeit, sich mit dem Thema intensiv zu befassen und in Kontakt mit ihren Landesbehörden zu treten. 

Positionspapier der AG Europa zur Fortsetzung des Bundesprogramms "BIWAQ"

Zwei Jahre lang begleitete der Deutsche Verband die Verhandlungen um die Verordnungsentwürfe der Europäischen Kommission, brachte sich insbesondere zur städtischen Dimension und territorialen Zusammenarbeit immer wieder in die Diskussion ein und vermittelte zwischen Vertretern der EU-, Bundes-, Länder- und kommunalen Ebene. In ihrer Sitzung am 28. Januar 2014 beriet die AG Europa die Neuerungen, die der Förderzeitraum 2014 bis 2020 mit sich bringt.

Dabei wurde zur Fortsetzung des Bundesprogramms "BIWAQ - Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier" ein Positionspapier formuliert.

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