Mehr Bauland gemeinwohlorientiert entwickeln

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Für mehr bezahlbaren Wohnungsbau reicht es nicht, lediglich mehr Bauland zu entwickeln und zu mobilisieren. Dieses muss auch stärker gemeinwohlorientiert eingesetzt werden.

Von Dr. Josef Meyer, Vizepräsident des Deutschen Verbandes für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V.

Bauland bildet in wachsenden Großstadtregionen den entscheidenden Kosten- und Engpassfaktor für den Wohnungsbau. Nach Erhebungen des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) stieg dort der Quadratmeterpreis für Eigenheime zwischen 2011 und 2016 um 42 Prozent auf durchschnittlich 466 Euro. Selbst in Umlandkreisen sind die Preise um fast 20 Prozent gestiegen. Metropolen wie Frankfurt, Hamburg, München oder Stuttgart haben bereits vierstellige Werte erreicht. In den teuren Großstädten verhindert das knappe Bauland ganz grundsätzlich, dass ausreichend neuer Wohnraum entsteht. Neben der Schaffung und Mobilisierung von Bauland ist es jedoch auch eine wichtige Aufgabe der Kommunen, dafür zu sorgen, dass Grund und Boden für Gemeinwohlbelange eingesetzt werden. Dies hat für die soziale Durchmischung und den Zusammenhalt in unseren Städten eine nicht zu unterschätzende Bedeutung.

Mobilisierung von Innenentwicklungsflächen

Stadtverwaltung und Politik müssen in erster Linie dafür sorgen, das Baulandangebot auszuweiten und bestehende Flächen zu bebauen. Denn viele Städte haben die Baulandausweisung vernachlässigt und die jetzige Knappheit mitverschuldet. Das Primat „innen vor außen“ begrenzt zudem die Außenentwicklung. Viele Baulücken, Brachen sowie nicht- oder mindergenutzte Flächen lassen sich aber nur mit hohem Aufwand mobilisieren. Zwar können Städte Baugebote und Vorkaufsrechte nutzen. Diese sind aber nur für Einzelgrundstücke anwendbar und werden selten eingesetzt: Denn für ein Grundstück alleine ist es beispielsweise schwierig, einen nennenswerten Beitrag zur erheblichen Wohnraumversorgung nachzuweisen. Aus Perspektive eines einzelnen Grundstückseigentümers erscheint die Auswahl gerade seines Grundstücks oft willkürlich.

Kommunen brauchen deshalb zusätzliche Instrumente. Mit einer Innenentwicklungsmaßnahme zum Beispiel könnten verstreute Flächen mit Baurecht zu einer städtebaulichen Gesamtmaßnahme zusammengefasst und mit einer Bauverpflichtung belegt werden. Kommt der Eigentümer dieser nicht nach, könnte die Kommune das Grundstück zum Verkehrswert erwerben und für die Bebauung sorgen. Über diesen gebietsbezogenen Ansatz ließe sich die Abwägung der Gemeinwohlbelange gegenüber dem Eigentumsrecht einfacher und mit mehr Rechtssicherheit begründen. Denn alle Aktivierungsgrundstücke können in der Summe einen nennenswerten Beitrag zum erheblichen Wohnraumbedarf leisten. Auch dürfte ein Eigentümer die Entwicklung aller Grundstücke als weniger willkürlichen Eingriff in sein Eigentumsrecht empfinden, als ein Baugebot, das nur für sein Grundstück gilt.

Außenentwicklung und Stadt-Umland-Kooperation

Auch mit einer erhöhten Grundsteuer könnten Kommunen per Satzung nicht bebaute oder mindergenutzte Grundstücke auf ihrem Gebiet mobilisieren. Doch vielerorts sind zusätzlich zur Mobilisierung der Innenentwicklungspotenziale auch eine maßvolle Außenentwicklung sowie eine verstärkte Innenentwicklung in den Umlandkommunen notwendig, um den Flächenbedarf zu decken. Baulandengpässe werden sich in den größeren Stadtregionen nur im Verbund zwischen Kernstadt und Umland beheben lassen.In großen Stadtregionen wie Berlin, Hamburg oder Frankfurt sind dafür auch weiter entfernte Mittelstädte der „zweiten Reihe“ wichtige Entlastungsstandorte, solange die jeweiligen Metropolen durch Anbindung mit dem öffentlichen Nahverkehr in weniger als einer Stunde Fahrzeit erreichbar sind. Dies erfordert auch den Ausbau der entsprechenden Verkehrsinfrastrukturen und -angebote.

Gemeinwohlorientierte kommunale Liegenschafts- und Baulandpolitik

Neben der Schaffung und Mobilisierung von Bauland tragen die Kommunen eine wichtige Verantwortung dafür, dass Grund und Boden für Gemeinwohlbelange eingesetzt wird. Die Gemeinwohlverpflichtung des Grundeigentums hat den selben Verfassungsrang wie das Eigentumsrecht. Seit einigen Jahren gewinnt eine aktive und gemeinwohlorientierte Liegenschaftspolitik an Bedeutung. Städtische Grundstücke werden vermehrt über Konzeptvergaben mit sozialen Kriterien veräußert. Zudem erwerben Städte Frei-, Konversions- oder Brachflächen und setzen beim Grundstücksverkauf auf eine Preisdifferenzierung für unterschiedliche Wohnungs- und Preissegmente. Darüber lassen sich gemischte Quartiere für verschiedene Einkommensgruppen mit Eigenheimen, Eigentumswohnungen und Baugruppen sowie mit freifinanzierten Mietwohnungen, preisgedämpftem und gefördertem Wohnungsbau gestalten.

Auf ähnliche Weise kann die kommunale Planungskompetenz auf privaten Grundstücken genutzt werden. Planungsbedingte Bodenwertsteigerungen sollten für das Gemeinwohl eingesetzt werden, indem geförderter oder preisgedämpfter Wohnungsbau erfolgt und notwendige Infrastrukturen mitfinanziert werden. Denn es ist nicht nachvollziehbar, dass die leistungslosen und durch öffentliche Maßnahmen entstandene Gewinne aus der Bodenwertsteigerung in vollem Umfang beim Grundstückseigentümer verbleiben, die Folgekosten aber wiederum erneut durch Haushaltsmittel und damit zulasten der Allgemeinheit finanziert werden. Nachdem lange Zeit nur München solche Baulandmodelle eingesetzt hat, haben sich diese nun in vielen Großstädten durchgesetzt. Allerdings ist die Anwendung komplex, weshalb kleinere Kommunen meist davor zurückschrecken.

Für sozial durchmischte Städte

Sicher, es werden niemals alle zu günstigen Preisen in den wachsenden Städten und vor allem in den angesagten Stadtvierteln wohnen können. Allerdings ist es für den Zusammenhalt unserer Gesellschaft und auch für den Rückhalt unserer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung von enormer Bedeutung, dass auch dort bezahlbarer Wohnraum vorhanden ist. Dabei geht es mittlerweile um breite Teile der Mittelschicht. Diese Menschen, die in den Städten oder zumindest stadtnah wohnen wollen, können wir nicht damit vertrösten, dass es sich außerhalb günstig leben lässt. Zudem war und ist die soziale Durchmischung stets ein zentraler Stabilitätsfaktor für die historisch gewachsene europäische Stadt.

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